Con la sentenza n. 2179 del 16 marzo 2026, il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi sulla formazione dei titoli edilizi per silenzio-assenso.
Aderendo all’orientamento giurisprudenziale, secondo cui il silenzio-assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge, a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta, il Consiglio di Stato ha chiarito come, ai fini della formazione del silenzio-assenso, non occorra la conformità dell’istanza al quadro normativo.
Per giungere a una siffatta conclusione, si è reso necessario distinguere tra il caso in cui l’istanza del privato, pur se incompleta o “non conforme alla legge”, possegga i requisiti ai fini dell’operatività del silenzio-assenso, e quello in cui, invece, la domanda è del tutto “inconfigurabile” e non può, quindi, produrre alcun effetto.
Con riferimento alle fattispecie edilizie, il Consiglio di Stato ha distinto tra “inconfigurabilità strutturale” e “inconfigurabilità giuridica” della domanda che non può condurre alla formazione del silenzio-assenso. Nello specifico, trattasi di:
- “inconfigurabilità strutturale”, nel caso in cui l’istanza sia priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. In altri termini, la richiesta è talmente carente da impedire l’applicazione della norma di semplificazione e, dunque, la formazione del provvedimento favorevole grazie al silenzio assenso. Nel settore edilizio, devono ritenersi essenziali, oltre ai vincoli che il privato, interessato al rilascio del permesso di costruire, abbia assunto spontaneamente e consapevolmente (es. l’obbligo di sottoscrivere un contratto di fideiussione al fine di garantire la cessione delle opere di urbanizzazione al Comune), i contenuti della domanda espressamente e tassativamente richiesti dal Testo Unico Edilizia (d.P.R. 380/2001), all’art. 20, comma 1, ovvero:
- il titolo di legittimazione;
- gli elaborati progettuali richiesti;
- quando ne ricorrano i presupposti, gli altri documenti previsti dalla parte II (ad esempio, quando necessaria e da presentare preventivamente a corredo della domanda, la documentazione antisismica, quella relativa al contenimento del consumo di energia degli edifici, quella relativa all’eliminazione delle barriere architettoniche degli edifici);
- la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto:
- ai documenti urbanistici approvati e adottati;
- ai regolamenti edilizi vigenti;
- alle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell’attività edilizia, con particolare riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie e a quelle relative all’efficienza energetica.
In assenza anche solo di uno di questi documenti, fermi i doveri di collaborazione alla luce del dovere di buona fede che opera anche nell’ambito dei rapporti giuridici di diritto pubblico, non si può ritenere formato il silenzio-assenso, anche se l’amministrazione non ha attivato i poteri istruttori entro il termine finale di conclusione del procedimento poiché, trattandosi di documentazione essenziale, deve ritenersi che non sia proprio “configurabile” alcuna istanza idonea a far sorgere l’obbligo di provvedere e quindi, in caso di inerzia, a determinare la formazione del silenzio-assenso;
- “inconfigurabilità giuridica”, nel caso in cui l’istanza non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore (la cd. “sussumibilità nel tipo normativo astratto”), avendo la parte istante errato nella qualificazione giuridica della fattispecie. Tale ipotesi si verifica allorquando il privato invochi il silenzio-assenso in fattispecie non previste dalla legge, come accade, in via esemplificativa e non esaustiva, nei casi in cui l’operatività del dispositivo di semplificazione è espressamente escluso dalla legge (cfr. art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001) in ragione della ricorrenza di interessi sensibili che impongono una valutazione espressa della loro rilevanza ai fini del rilascio del titolo edilizio, con l’importante precisazione per cui il silenzio assenso si forma laddove la parte istante si sia munita preventivamente dell’atto di assenso favorevole avente ad oggetto la ponderazione dell’interesse pubblico di settore da parte dell’autorità competente; nei casi di richiesta di proroga del permesso di costruire scaduto, trattandosi di esercizio di potere discrezionale che implica valutazioni di opportunità non surrogabili mediante il dispositivo di semplificazione; per le istanze di accertamento di conformità, nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità, di cui all’art. 36, d.P.R. 380/2001, in cui opera la diversa fattispecie legale tipica del silenzio-rifiuto.
Non può ritenersi, invece, “inconfigurabile”, ma soltanto “incompleta” la domanda nei casi in cui manchino documenti diversi da quelli tassativamente indicati dall’art. 20, comma 1, T.U.E., e richiesti ad esempio dalla legislazione regionale o dai regolamenti edilizi, oppure nei casi di mera integrazione o completamento di documentazione già presentata dall’interessato negli elementi essenziali richiesti dal menzionato art. 20, comma 1, i quali consentono di ritenere comunque “configurabile” un’istanza di rilascio.
Parimenti “configurabile” e, dunque, idonea alla formazione del silenzio assenso, è la domanda che – pur contenendo tutti i requisiti essenziali sopra indicati – presenti una difformità urbanistica, o in generale sia una “domanda non conforme a legge”.
In questi casi, l’amministrazione ha il dovere di esercitare il soccorso istruttorio e, qualora non lo faccia entro il termine finale di conclusione del procedimento, si forma ugualmente il silenzio-assenso.
La rilevata incompletezza, ovvero la “non conformità a legge”, ovviamente non è priva di conseguenze: da un lato, consente la richiesta di integrazioni della domanda, a pena di un suo (esplicito) rigetto; dall’altro, rende l’eventuale provvedimento favorevole per silentium suscettibile di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies, L. 241/1990.
Tuttavia, in questi casi, come detto, la domanda – ancorché incompleta o “non conforme a legge” – risulta comunque “configurabile” e, nel rispetto del dettato legislativo, fa comunque sorgere in capo all’amministrazione un obbligo di provvedere.
